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律师在规范行政执法工作中的作用/彭燕

(引言)律师制度是一个国家法律制度的重要组成部分,是法治文明进步的重要标志。由于中国特殊的国情和律师制度起步发展的较晚等历史原因,中国律师地位和作用及现状并不乐观,远没有达到法治文明社会应当达到的位置和高度,相对于长期历史发展中形成的“人治国家”而言,律师一直以来都处于被动的弱势的花瓶陪衬地位,是“体制外”人员。根本没有享受到“法律共同体”人员同等尊重和应有的待遇。写下“律师在规范行政执法中的作用”这个题目,实在是感到既怀疑,又充满期待!律师能在行政执法工作中有作为吗?律师的地位和作用真的可以在行政执法中发挥出来吗?笔者想在本文探讨的是律师在行政执法中的作用。

  1. 律师的规范作用从法治思维的建立开始

“往者既已逝,来者犹可追”,随着党的十八届四中全会《决定》出台,依法治国、依法执政、依法行政,共同推进;坚持法治国家、法治政府,法治社会一体建设的历史号角已经吹响。中国法治国家和法治社会的东风起兮,律师事业的春天来兮!尤其是党的十八届三中、四中全会进一步明确律师队伍的定位和作用,《关于深化律师制度改革的意见》及配套保障律师执业权利的文件通过以及2015年8月20日至21日,由最高人民法院、最高人民检察院、公安部,司法部联合召开的具有里程碑意义的全国律师会议,更是对律师在全面依法治国中的重要作用给予充分肯定和高度重视。在律师担负着诸多职责和使命的作用中,核心点和基本点就是律师帮助和引导行政执法人员运用法治思维和法治理念来依法行政,用法治思维来规范行政工作。没有法治思维的理念,依法行政,依法治国将都是空话和大话。

  1、那么,什么是法治思维呢?为什么要从法治思维开始规范?

所谓法治思维就是基于法治的固有特性和对法治的信念来认识事物,判断是非,解决问题的思维方式。法治思维是一种规则思维、程序思维、以严守规则为基本要求,强调法律的底线不能逾越,法律的红线不能触碰,凡事必须在既定的程序及法定权限内运行。法治思维的核心是权利义务观念,法治思维有三个要素:第一、法治观念,法治思维只有在法治理念支配下才能形成。法治理念是法治思维的基础,法治思维是建立在法治理念的基础上形成的思维方式。法治思维必然体现出法律至上、保障人权、制约权力,保障权利、程序正义的五大法治理念。第二、法律规范,法治思维是在法律规范指引下的一种逻辑思维方式,可以指引和规范人们的行为方向,引导人们在法律规范框架内活动。第三、法治逻辑,就是在法治理念支配下,在法律规范、法律原则、法律精神是指引下,对现实问题进行判断、推理,形成认识和解决问题。对于广大在推进依法治国中担任重要职能作用的司法行政人员而言,具备法治思维尤其重要。

2、法治思维的重要性和必要性

党的十八届四中全会作出的《决定》指出:“提高党员干部法治思维和依法办事能力。”司法部吴爱英部长在2016年1月23日全国司法厅(局)长会议上的讲话中专门提出了要“更加注重法治思维和法治方式推进司法行政工作”她指出:“各级司法行政机关特别是领导干部一定要适应全面依法治国的新要求,带头崇尚法治、坚守法治、厉行法治,积极运用法律思维谋划工作,用法治方式解决问题。要注重法治思维的养成,认真学习宪法和国家的基本法律,学习掌握与本职工作密切相关的法律法规,切实增强法治观念,树立法治信仰,提高法律素养,增强运用法治思维和法治方法的自觉性和坚定性。要坚持依法行政、依法管理,健全依法决策机制,特别是健全重大决策和重大执法决定合法性审查机制,严格按照法律规定和法定程序作出决策,坚持法定职责必须为、法无授权不可为,依法履行职责,同时要完善责任追究制度和和责任倒查机制,促进和保障各项工作在法制轨道上运行。要善于运用法治思维和法治方式解决司法行政改革发展中的困难和问题,始终做到办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法,提高司法行政工作法制化水平。”

二、法治思维在行政执法中的缺失表现

尽管党的十八大已经明确提出了“依法治国”的目标和此后一系列文件政策配合执行的实施方案和规划,尽管改革开放三十年,法治宣传和法治建设,法制环境也取得了显著的成绩和改善,但是作为生活在中国社会各阶层的公民却仍然不时地在行政执法过程中被粗暴执法、无权执法,执法不公等种种问题困扰。轻则基本人权被侵犯、财务受损,重则残疾甚至失去生命!且不说这两年在全国闹得沸沸扬扬的“城管形象”和“城管事件”,也不说不时被披露的上访人员被抓、被打;刑讯逼供、屈打成招等个案。就说刚刚发生在一个月前的两起典型的全国人民关注的重大行政执法公共事件,就足以说明为什么要在行政执法中谈及法治思维。2016年5月7日,首都北京,普通公民雷洋在离家到机场接外地亲戚来京的一个小时内被昌平派出所人员强行带走,离奇死亡。虽然最终案情和死亡原因尚未定性,但公安人员在行政执法过程中的种种问题,随着公众知晓的客观事实和全国各界人士,尤其是法律专家、学者的拷问、质疑,此案执法合法性问题已层层凸显出来:比如便衣执法未出示证件合法性?盘问及带至公安机关的合法性?使用器械的合法性?以及雷洋死后公安机关公布的足疗小姐的作证视频和嫖娼收据合法性?谁删除了雷洋手机的相关信息等种种事实真相及相关的执法合法性问题都将随着案情的进展得到逐步揭露。

无独有偶,2016年6月3日,广西吴良述律师到青秀区法院立案,因法院法官怀疑其录音,便指派法警将其强行关在信访室,按倒在地、抢夺手机,撕破裤子。此案件的图片和事实经过被各媒体公之于众后,全国哗然,律师愤然!法警侵犯公民的通信秘密,在无证据的情况下,抢夺律师手机,强制检查,合法性何在?谁赋予法警强制搜查的权利?法警撕破律师的裤子到大腿根部,已经侵犯了公民的人格尊严,但事后相关部门组成的调查组却轻描淡写认为“不存在殴打律师行为”。调查结论一石激起千层浪,尤其是法律界和新闻媒体人纷纷发文表达声援和愤慨之情,著名的资深独立时事评论员、法律文化人陈杰人认为:“对于一个情节如此严重、影响如此恶劣,违法如此严重的法院残忍滥权的现象,南宁官方居然这么轻描淡写,文过饰非,并妄图以一些不着边际的处理意见来搪塞公众怒火,实在是对违法的纵容,对法治的破坏”。

在这两起刚刚发生的全国关注的行政执法案中,社会公众没有看到执法人员的法治思维和法制方式来解决问题,看到的是暴力和强权下的公权力肆意践踏基本人权,剥夺无辜生命;感受到人格尊严和生命权被随时侵犯的恐惧和愤怒;体验到法治进展的悲哀和失望……这两起公众事件充分说明了依法行政、依法治国,法治社会,法治政府的目标和法治现实的差距甚远。行政执法机关和人员“官本位”思想和长期强权滥权行为要向依法行政转变,实在是任重道远!非从根本上以法治思维和法制方式来洗心革面,而不能达到依法行政的目标和理想!

为什么行政执法人员会如此缺失法治思维?律师又该如何担当和作为?笔者认为,法治思维的缺失原因主要有三个方面的原因,既有来自国家层面几千年的封建专制历史和近现代发展的“官本位”思想和“人治”社会有关;也有来自社会层面中,不同阶层,不同部门各自利益博弈和集团利益最大化追求,社会运行机制不合理,权力制约、监督失衡,行政干预司法有关;也有个人层面的没有法律知识和法律信仰,相信关系和背景,迷信权力和潜规则有关。对于律师,由于置身“体制外”没有权利运作,也无特权思想,更无运用“人治”的思维模式和行为习惯,相对行政执法人员,律师会更加客观和中立地对待执法行为。2016年6月16日,中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布了《关于推行律师顾问制度和公职律师,公司律师制度的意见》,为律师进入行政执法部门,规范行政执法工作,提高依法执政,依法行政提供法治保障和法治途径。按照该《意见》规定,2017年底中央和国家机关各部委,县级以上地方各级党政机关普遍设立法律顾问,公职律师,乡镇党委根据需要设立,具体职责有五个内容。

  1. 律师在行政执法中具体的作用

笔者认为:律师给政府行政部门和党政机关担任法律顾问,公职律师,其履行职责的同时就是规范行政执法工作和依法执政工作。这一过程主要通过法治思维和法制方式来发挥作用,其中对第1、2项职责中,即为重大决策和重大行政行为提供法律意见,参与法律法规草案,党内规章草案和规范性文件送审核的起草。论证就是引导行政执法机关运用法律思维来思考,把法律至上、保障人权、制约权力、保障权利,程序正义的五大法治理念,通过法律规范的制定,引导行政执法人员在法律框架内活动。律师用法治方式来解决问题的作用更多体现在3,4,5项职责上,律师通过法治理念和法律规范运用逻辑思维参与合作项目洽谈,起草法律文书,处置涉法涉诉,信访案件和重大突发事件以及处理行政复议,诉讼等法律事务均是在引领和规范行政执法机关和人员运用法治思维思考问题,运用法治方式解决问题的完整、学法、用法,示法过程。

随着近日党中央政法委《关于处理上访人员的要求规定》的出台,对上访人员不能随便抓的规定,也进一步体现了国家依法行政的勇气和行动,随着政府党政机关法律顾问,公职律师的设立,我们完全有信心期待,律师在规范行政执法工作中一定可以发挥出应有的重大作用,律师完全可以不辱使命,完成党和国家赋予的在依法治国中可以担当的作为,“体制外”的律师一定可以和“体制内”的法律共同仁一起撑起共和国法治文明的蓝天!雷洋案悲剧和吴良述撕裤事件也必将不会再重演。


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